ДЕКЛАРАЦИЯ
до
Съвета по правосъдие и вътрешни работи на ЕС
г-жа Вера Йоурова,
еврокомисар по правосъдие,
права на потребителите и равенство между половете
ВЪРХОВЕНСТВОТО НА ПРАВОТО – ВЪЗМОЖНАТА ОБЩА ЦЕЛ
Преамбюл
Върховенството на правото е основна ценност, върху която се гради Европейският съюз, и зачитането и отстояването на която в страните-членки е особено важно за единството и целостта на Европейската общност. Правосъдието за всеки в своите истински проявни форми, далеч от видоизменената си у нас форма на правообслужване за избрани, е истинският гарант за върховенство на правото. След 10 години мониторингово наблюдение по глава „Правосъдие и вътрешен ред”, към страната ни бяха отправени 17 конкретни препоръки за подобряване състоянието на съдебната система и борбата с корупцията. Нито една от тях не беше изпълнена в цялост от трите власти, а само по три от тях беше дадено начало на някакво изпълнение. Европейската комисия констатира това неизпълнение, но даде нов срок, с оглед проявената политическа воля от правителството и парламента за продължаване на реформите. Ние, като представители на гражданското общество, такава политическа воля не виждаме, като дори сме на мнение, че с последните законови промени в Закона за съдебната власт и в процесуалните закони, се върви в посока, обратна на указаната ни от Европейската комисия за демокрация чрез право и Европейската комисия!
Република България председателства от началото на този месец Съвета на Европейския съюз като най-бедната и корумпирана страна в ЕС, според авторитетни европейски и американски медии. Европредседателството ни е изключителна възможност на гражданското общество да заяви на висок глас, че държавата ни отдавна е завладяна от олигархията, а престъпността и корупцията са наша „запазена марка”, докато върховенството на правото съществува само на хартия и като добро пожелание! Законодателството, което се произведе в последните месеци „на тъмно” и в противоречие на основни принципи и разпоредби – както на европейското право, така и на Конституцията ни, показва безусловната капитулация на управляващите пред сенчести интереси, доста различни от тези на обществото и тотално разминаващи се с европейските ценности. Създаването на нови наказателни съдилища, действащи практически като извънредни трибунали; ограничаването правата на адвокатска защита; всесилната и безотчетна прокуратура, която все повече се явява пълен господар на процеса; нарушаването на основни граждански права и свободи; средата на контролирани медии и реално липса на свобода на словото; пълно незачитане и неприлагане на закона от политици и магистрати олицетворяват тежкото състояние на държавата, правата и правосъдието ни.
Сега, когато сте тук по време на нашето европредседателство, можете сами да се убедите в истинността на твърденията на гражданското общество, което посрещна европейските лидери с многохилядни протести, продължаващи и днес. Каузата „Да спасим Пирин” много отдавна надхвърли чисто екологичната си тематика и се превърна в ярък пример как тук върховенството на правото е заменено с върховенство на неясни икономически интереси. Качествено и легитимно законодателство, приведено в съответствие с високите европейки стандарти, ще осигури и легитимира морално реалната борба с корупцията по високите етажи на властта и ще гарантира независимостта и ефективността на съдебната система. Действия в тази насока обаче липсват, а имитацията на законодателна активност, както и политизирането на ръководството на системата, са доста опасни за европейското бъдеще на страната ни. Задачата става още по-трудна предвид почти пълната липса на свободни и независими медии.
Въпреки всичко това, ние, като представители на гражданското общество, сме убедени в европейския път на нашата страна и вярваме, че само Европейският съюз може да спомогне да поемем категорично в правилната посока и да постигнем върховенство на правото, справедливост в обществото и европейски стандарти в правосъдието! Затова декларираме своята готовност да проведем обществено обсъждане в рамките на следващите три месеца по следните въпроси и да предложим като резултат поне пет конкретни стъпки, които да изведат върховенството на правото, независимостта на съдебната система и борбата с корупцията на ниво, гарантиращо реални и ефективни резултати. По–конкретно дефинираните от нас проблеми са следните:
I. Конституция – стандарти за правосъдие
Като основополагащ елемент от функционирането на ЕС се поставя изискването държавите-членки да спазват стандарта за независимост на съдебната власт. Именно независимото правосъдие е единственият гарант за прогласените принципи от Договора за Европейския съюз за ненакърнимост и неотчуждимост на правата на човешката личност, свободата и демокрацията. Същевременно България последователно и сигурно отказва да налага дори минималните стандарти за независимост на съдебната власт и разделение на властите. Неколкократните изменения на Конституцията на страната от 2003 г. до 2015 г. послужиха предимно за печелене на политическо време, вместо да се превърнат в реален гарант за добро устройство на съдебната власт. Действията, обявени като борба с корупцията, трайно и упорито пропускат същностния проблем за реформиране на прокуратурата. Вместо това се създава спорно антикорупционно законодателство, което реално ще остави до живот доказалите своята неефективност административни органи, обединявайки ги в мегаструктура с огромни правомощия, но без разследващи функции. И за да бъдат исканията ни обвързани с конкретни предложения, с настоящия документ се обръщаме към вас, като компетентен орган, натоварен с доверието на европейските граждани, с искане за прилагане и изпълнение на препоръките, адресирани към Република България в сферата правосъдие от страна на:
Европейската комисия – по Механизма за сътрудничество и проверка,
Парламентарната асамблея на Съвета на Европа (ПАСЕ),
Комисията за демокрация чрез право към Съвета на Европа (Венецианска комисия).
II. Достъпност, независимост и прозрачност на правосъдието
През 2017 г., с приети от парламента законови промени, бяха направени опити за ограничаване правото на обжалване по съдебен ред на административни актове, свързани с опазването на околната среда. В предложен законопроект (ЗИД на АПК) също се предвиждат разпоредби, които да ограничат правото на гражданите и юридическите лица да обжалват административни актове на централните органи на изпълнителната власт (Министерския съвет и министрите), както и увеличаване на държавните такси за съдебно обжалване.
Последователните опити в тази посока по същество водят до ограничаване на конституционното право на защита, както и възможността за търсене на отговорност и отчетност от държавните органи. По този начин се засягат два основни аспекта на принципа на правовата държава – ограниченост и отчетност на управлението и съдебен контрол върху актовете на властта.
Според доклада по Механизма за сътрудничество и проверка (МСП), през 2017 г. продължават системните проблеми в българската съдебна система, а Висшият съдебен съвет не дава достатъчно основания за независимост и безпристрастност при вземането на решения, свързани с кариерното израстване на магистратите. Непоследователността в практиката на ВСС по кариерни и дисциплинарни въпроси е ключов аспект от нарушаването на независимостта на органите на съдебната власт. Ключовият избор през 2017 г. на нов председател на Върховния административен съд остави сериозни съмнения за липса на ясни и непротиворечиви стандарти за преценка на интегритета и професионалните качества на кандидатите. Публично оповестените съмнения относно интегритета и професионалните качества на избрания нов председател не бяха отхвърлени по безспорен начин. Самият избор на новия състав на ВСС, в който без никакъв общeствен дебат – квотно и с явна политическа договорка – беше избран половината му състав от парламентарната квота, поставя под въпрос неговата независимост и обществена легитимност, а и процедурата бе в пълно протоворечие с препоръките в Доклада на ЕК за прозрачен, професионален и убедителен избор на членовете на ВСС!
Независимостта на съда е допълнително уязвена чрез приетите промени в Закона за съдебната власт, които правят пределно лесно отстраняването от длъжност на съдии, срещу които е повдигнато обвинение от прокуратурата за каквото и да е умишлено престъпление. Също така, приетото задължение за публично деклариране пред ВСС на членството на магистратите в професионални организации нарушава не само тяхната независимост, но води и до ограничаване на тяхната конституционно гарантирана свобода на сдружаване. В същата посока бяха и направените предложения за ограничаване на финансирането на професионалните организации на магистратите от чуждестранни източници (различни публични донорски програми с ясно обявени принципи, критерии и правила за финансиране).
Налице са сериозни съмнения за противоконституционност на приетите промени в ЗСВ и НПК относно създаването на специална подсъдност по отношение на субектите – пред Специализирания наказателен съд – за извършени корупционни престъпления, както и относно приетите специални наказателнопроцесуални правила за този вид престъпления, което по същество го превръща в „извънреден съд”. Под въпрос е поставена и независимостта на съдебните състави, които ще правораздават по конкретните случаи на обвинения за корупция по високите етажи на властта. Тези текстове от НПК, които не минаха през обществено обсъждане, вече са оспорени в Конституционния съд от Общото събрание на съдиите от Върховния касационен съд и от Висшия адвокатски съвет, като жалбите са допуснати за разглеждане и е образувано конституционно дело.
III. Европейска прокуратура – устройство и стандарти в дейността на българската прокуратура
Дебатът за статута и устройството на Европейската прокуратура се явява основен за българското европредседателство. Съгласно проекта за нейното структуриране и функции, тя няма да бъде ефективна и полезна, без активното професионално съдействие на съответните национални прокуратури. За тази цел е необходимо националните прокуратури да отговарят с дейността си на европейските стандарти за прозрачност и интегритет.
Българската прокуратура продължава да бъде най-нереформираната част от съдебната ни система, останала като статут и устройство в тоталитарните рамки от времето до 1990 г. Единоначалието, строгата пирамидална йерархия и превръщането на фигурата на главния прокурор във властелин на предварителното производство са тежка реминисценция от едни отминали времена в ХХ век. Всички промени, които бяха правени в Конституцията в глава „Съдебна власт” (четири на брой) и в Закона за съдебната власт (над десет пъти), не засегнаха устройствения статут и функционален модел на прокуратурата, както и не ограничиха по никакъв начин пълната всевластност, безконтролност и чисто формална отчетност на главния прокурор. Бройката на прокурорите и следователите във ВСС е притеснително голяма, като на практика прокурорската колегия в Съвета е под пълния контрол на главния прокурор, а в Пленума на ВСС прокурорите заемат над 1/3 от пленарния състав. След обособяването на специализираните прокуратура и съд, с промените в ЗСВ и НПК и при въвеждането на особени процесуални и административни правила, по които действа този съд, се засили неимоверно ролята на прокуратурата в наказателния процес, за сметка на ограничаване правата на защита, което само по себе си е притеснително! В двете инстанции на този съд бяха назначени за съдии множество бивши прокурори и следователи, което допълнително постави под въпрос реалната независимост на тези съдилища. Същевременно, освен делото за фалита на най-голямата банка на властта в България – КТБ, в този съд почти не постъпиха знакови и важни дела, касаещи корупцията и едрата организирана престъпност. Общият брой на делата за корупционни престъпления, касаещи хора от висшите ешелони на властта, прекратени в компетентния до този момент Софийски градски съд и новообразувани в Специализирания наказателен съд, е 26 (двадесет и шест), като бройката е актуална към края на 2017 г. Тези данни ясно сочат, че обвинителните актове и делата за корупция са пренебрежимо малко в сравнение с останалите престъпления по НК. Дела срещу министри, шефове на държавни агенции, областни управители, депутати в момента няма образувани в този съд по наши данни, а тези срещу магистрати са две или три. Отправените от Венецианската комисия препоръки за децентрализация и реформиране на прокуратурата към по-голяма независимост и оперативна самостоятелност на редовите прокурори, както и за намаляване абсолютната власт и въвеждане на публична отчетност на главния прокурор, не бяха изпълнени. Не бяха изпълнени и огромната част от препоръките на европейските прокурори, които през 2016 г. бяха в България по покана на премиера Бойко Борисов и изготвиха независим професионален анализ на структурния и фонкционален модел на прокуратурата, като откриха системни дефекти и сериозни отклонения от принципите на самостоятелна компетентност, прозрачност и отчетност в нейната работа. Съответно не бяха изпълнени и препоръките в предпоследните два мониторингови доклада на ЕК по МСП.
В заключение – по своя статут, структура, функционален модел и устройствени правила, прокуратурата на България се намира във времената отпреди 1990 г., а по своята ефективност не отговаря на целите за специална и генерална превенция на наказателното правораздаване. В този си вид, състав и изключителни правомощия на главния прокурор тя няма да бъде полезна и ефективна и като помощно звено към Единната европейска прокуратура, нещо повече – би се превърнала в реален риск за нейната дейност и успех!
IV. Качество и легитимност на българското законодателство в съответствие с европейските стандарти
В края на 2016 г. България въведе най-важните елементи от Програмата за по-добро регулиране на Европейската комисия, каквито са императивният, всеобхватен и интегриран механизъм на предварителната оценка на въздействието, задължителните обществени консултации в структуриран вид при разработването на законодателство и последващото оценяване на законодателството. Това беше огромен пробив в българския нормотворчески процес, като се има предвид, че преди това вземането на най-важните държавно властнически решения, каквито са тези по регулиране, се извършваше по правила, приети в началото на 70-те години на миналия век, когато у нас е започвала епохата на утвърдения социализъм.
Регулаторната реформа, наричана от някои експерти дори регулаторна революция, заложи на най-добрите достижения на правото и политиките в Европейския съюз, като се основа на експертно обоснована рецепция и подходяща адаптация на най-добрите подходи и практики на вземане на решения по регулиране. Тя беше регламентирана в един от най-старите и най-рядко променяни нормативни актове в България, какъвто е Законът за нормативни актове, като беше проведена и на подзаконово ниво, за да може задълженията за извършването на предварителна оценка на въздействието и на обществени консултации със заинтересованите страни в структуриран вид в еднаква степен да обвържат всеки от двата субекта с право на законодателна инициатива по българската Конституция – Министерския съвет и отделния народен представител.
Вече повече от една година, откакто регулаторната реформа се прилага, липсват доказателства за нейната ефективност и резултатност, поради факта, че законът и подзаконовите актове, с които тя е въведена, се изпълняват формално, прилагат се частично или изобщо не се спазват от органа на законодателната власт в България. Задължителната оценка на въздействието и структурираните обществени консултации с удължения им срок от 14 на 30 дни не бяха пречка за приемането на промени в основни нормативни актове, като законите, уреждащи административния и наказателния процес; наказателният закон; законите, действащи в сферата на съдебната власт, собствеността и други, които бяха приети набързо и на тъмно и без да бъде взето предвид мнението на експертите и заинтересованите страни.
Налице е опасната тенденция, при която върховенството на правото в България все повече се превръща във върховенство чрез правото. Доказателство за това са и част от констатациите в последния Доклад на Европейската комисия до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по МСП от ноември 2017 г. Това е първият такъв доклад, изготвен при вече действащи основни инструменти за по-добро регулиране, каквито са оценката на въздействието и обществените консултации. Въпреки това, в него Еврокомисията много категорично акцентира върху важността на приобщаващите законодателни процеси, основаващи се на принципите за по-добро регулиране, като посочва, че все още са налице случаи в българския парламент, които привличат вниманието към ефектите от непредвидимия процес на вземане на законодателни решения. За пример е даден пакетът от проекти за предложения и изменения в Закона за съдебната власт от средата на 2017 г., който беше включен в дневния ред на Народното събрание в разгара на лятото, без обществен дебат или консултация със заинтересованите страни. Всичко това на практика означава, че регулаторната реформа в България до момента се е случила единствено на хартия, като все по-демонстративно се нарушават базови европейски стандарти в областта на законодателството и гражданското участие.
V. Прозрачност и независимост на медиите
Свободата на изразяване и върховенството на правото са еднакво необходими в демократичните общества. Само правовата държава гарантира развитието на свободни и плуралистични медии. Същевременно свободните медии са опора на правовата държава: няма ефективно функционираща демокрация без свобода на информацията, открити обществени дебати, управление с гражданско участие и свободни медии. Там, където медиите имат свобода на изразяване и достъп до обществена информация, те могат да упражняват критичната си функция и да държат правителствата отговорни.
През последните няколко години медиите в България са подложени на сериозни политически и икономически влияния. Проблеми с финансирането и трудната адаптация към цифровата ера прави голяма част от тях несвободни. Дори правната рамка да въвежда необходимите демократични стандарти, то те не се прилагат ефективно на практика. По парадоксален начин положението с медийната свобода и медийния плурализъм се влошава драстично по време на членството на България в ЕС, като между причините за това е и насочването на публичен ресурс към медии, които отразяват събитията проправителствено или още по-лошо, са част от индустрията за фалшиви новини. Медийният плурализъм остава ограничен поради начина на разпределяне на държавната реклама, намесите в редакционното съдържание и концентрацията на собствеността както в областта на медиите, така и в областта на разпространението на печатни издания. Липсва политическа воля за справяне с непрозрачността на собствеността на медиите, финансирането и влиянията върху редакционната колегия на изданията. Независимостта на медийния регулатор е поставена под съмнение, особено във връзка с неубедителните му решения за избор на ръководство на обществената телевизия. Създава се благоприятна почва за утвърждаване на антиевропейска пропаганда. В последната класация на “Прозрачност без граници” за свободата на словото, България се намира на незавидното 109-о място – последно в страните от ЕС, като само осем години по-рано е заемала 54-то място! Всичко това води до извода, че медийната свобода в България е поставена под сериозна заплаха, а липсата на безпристрастно, ефективно и навременно правосъдие допълнително застрашава журналистическата независимост и свобода на словото.
Заключение
Уважаеми дами и господа,
Страната, председателстваща Съвета на ЕС, е изправена пред тежки проблеми, които вече трайно и сериозно застрашават от пълно изчезване у нас на основен европейски принцип за всяка демократична правова държава – въховенството на правото. Корупция в стряскащи размери по високите етажи на властта, липса на ефективна борба и резултативни действия от страна на прокуратурата, абдикирали институции, политизиран Висш съдебен съвет, изцяло превзети медии и политически нихилизъм, който реално води само до имитация на реформи. В месеците на европредседателството ни ние – гражданите, ще заявим високо и ясно пред вас и нашите политици, че няма да се примиряваме повече с повърхностни действия, неизпълнение на европейските препоръки и още години без истински напредък. Като пълноправен член на Европейския съюз, България заслужава своето достойно място в демократичната общост и гарантирано изпълнение и прилагане на основните европейски принципи и ценности. Правосъдието за всеки и върховенството на правото са възможни и постижими цели при наличие на политическа воля за тяхното истинско постигане. Европейските институции трябва строго да следят за реалното постигане на очакваните реформи и да настояват за съблюдаване на поетите ангажименти до ефективни и трайни резултати. Ние, като автентични представители на гражданското общество, заставаме твърдо на страната на върховенството на правото и справедливостта вярваме във вашата убедителна подкрепа!
д-р Тони Димов, Център за оценка на въздействието на законодателството
адв. Велислав Величков, Сдружение “Правосъдие за всеки”
